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美国绩效管理改革“长啥样”

张学博 中共中央党校????????点击次数:322

    ????回顾美国绩效管理改革历程,可以总结出立法推动改革、把绩效预算作为抓手、必须长期规划、视为整个国家和社会共同的事务这四条经验。全面绩效管理不再被视为财政部、总统和行政部门的事务,而是整个国家和社会共同的事务。
    ????根据权威研究,可以把美国的政府绩效评估分为三个时期,分别是效率至上时期、绩效预算时期和全面发展时期。笔者认为,回顾总结这段历史,对于今天中国正在推进的全面绩效管理改革来说,有一定借鉴意义。
    ????1900年~1940年:效率至上时期
    ????1906年,美国的布鲁尔等人发起成立了纽约市政研究院,其宗旨是:促进政府效率的提高;促进政府部门接收并使用成本核算和市政绩效报告等科学方法;促进市政业务的真正公开和透明;收集、整理、分析并解释与市政管理有关的现实问题。这一时期的政府绩效评估分为前后两个阶段,前期,纽约市政研究院的绩效评估主要评估政府内部绩效,包括政府预算及雇员效率等;后期,评估的重点转向了政府公共服务的经济和效率。1929年~1930年,沃科尔对人口在3万人以上的 160个城市的绩效进行评估,其评估的重点也是政府公共服务的经济和效率。
    ????1940年~1980年:绩效预算时期
    ????绩效预算有两种内涵,1980年以前,是指通过预算的方式控制成本、防止浪费,实现经济意义上的高效率;1980年以后,是指既要控制成本, 又要实现预期的绩效目标和良好的结果。这一时期的绩效预算主要是指前一种绩效预算,即通过成本控制,以最小的投入实现行政产出的最大化,至于公民是否满意则不是政府绩效关心的核心问题。具体而言,这一时期的绩效预算体现为四次标志性改革。 第一次是在1947 年,第一届胡佛委员会提出了绩效预算和标准的改革方案,共包括 270 项改革建议,其核心是通过绩效预算的方式实现改革目标。这种预算方式要求联邦政府部门把注意力集中在政府的职能范围和工作量的大小,它把政府部门工作量和成本清楚地展现在国会和公众面前。第二次是在1965年,时任美国总统的约翰逊颁布总统令,要求所有的联邦政府部门实行计划-项目-预算制度(PPBS),其目的是加强总统对各联邦政府部门的行政活动和预算的控制,以增强总统的权力。PPBS制度采用成本/效益分析方法来研究如何提高行政效率,有以下特点:确立了长期的计划目标;把行政项目融入到计划和预算之中,有助于长期绩效目标的实现。第三次是在1973年,为增强各部门实现联邦政府整体目标的责任,时任美国总统的尼克松决定实施新的改革方案——目标管理。其优点是把联邦政府的绩效目标与各部门的绩效目标、预算和责任相结合,在注重投入/产出的同时,关注目标和结果的实现。第四次是为控制财政支出、提高政府的效率和效益,时任美国总统的卡特要求所有的联邦政府部门从1979财政年度开始执行零基预算制度。
    ????简言之,这一时期美国政府绩效管理的特征有:通过预算手段,把行政目标、行政计划和行政活动与预算资源的分配联系起来,通过控制预算支出的方式达到提高政府效率的目的;绩效预算关注的焦点是投入/产出、行政过程、经济和效率,而不是行政活动的效益和结果。
    ????1980年以后:全面发展时期
    ????20世纪90年代,美国学者提出了政府再造的十大原则,其核心精神是如何使政府工作更好、更富有效率和效益,这和起源于英国、新西兰等国的新公共管理理论的核心内涵不谋而合,构成克林顿政府绩效改革运动的理论先导。
    ????首先,克林顿政府于1993年颁布《政府绩效和结果法案》,该法案是美国历史上首部关于政府绩效改革的立法,是克林顿政府绩效改革的基石。《法案》主要包括以下几方面的内容:阐述绩效改革立法的目的和意图;制定五年战略规划;制定年度绩效计划和绩效报告;强调管理的责任和灵活性;实行新的绩效预算;重视国会的审查和立法等。
    ????其次,克林顿政府建立了强有力的执行机构。1993年3月,克林顿宣布成立国家绩效评审委员会,并任命副总统戈尔主持统筹联邦政府绩效改革计划的实施。1993年9月国家绩效评审委员会发布报告《从繁文缛节到结果导向:创造一个工作更好、花钱更少的政府》,成为克林顿政府绩效改革运动的具体行动指南。报告中提出的 384 条建议可以归结为五大基本原则:简化规制原则、顾客优先原则、授权原则、节约原则和结果导向原则。
    ????在克林顿政府改革之后,所有的部门都制定了绩效目标、长期战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告。1996年调查结果显示,通过立法或行政政策,50个州有 47个已经建立了绩效评估和绩效管理制度,83%的州政府部门和44%城市政府已经建立了各种形式的绩效评估制度。
    ????对美国绩效管理改革的经验总结
    ????通过回顾美国绩效管理改革历史,笔者认为,可以把其经验归结为以下四点:
    ????首先是立法推动改革。美国政府绩效管理改革分为三个时期,实际上可以进一步简化为20世纪80年代之前和80年代之后两个时期。80年代以前主要依靠总统的行政命令来推动绩效改革,80年代之后则优先通过法律规则来推动改革。通过立法的方式,不仅使规则的阶位更高,而且通过国会立法,不断凝聚共识,取得社会各个阶层的了解和支持,实施起来也比较容易,成本较低,符合效率原则。所以,在20世纪前90年里,美国政府对于政府绩效管理的认识主要还是一种技术手段,主要的实现方式还是通过总统行政命令的方式。到20世纪90年代,作为美国全面绩效改革标志性事件的《政府绩效和结果法案》颁布,将整个美国政府纳入到绩效管理之中,取得了重大成就。
    ????其次,绩效预算是全面绩效管理的灵魂之所在。美国绩效管理的历史就是用预算来加强绩效管理的历史。如前美国最高法院大法官霍姆斯所言,预算是政治的核心地带。在一个现代国家 ,政府的一切行为都要通过预算来加以规范。所以到20世纪40年代以后,美国政府明确将绩效预算作为实施政府绩效评估的抓手。
    ????再次,绩效预算必须长期规划,而非着力于短期目标。美国政府通过不断的预算改革运动,逐步认识到绩效预算改革不应该局限于短期政策目标,而是应该聚焦于整个联邦政府的长期政策目标;不应该局限于政府运行过程和细节,而应该更关注结果绩效和整个联邦政府的行政效率的提高。所以绩效预算的最大优势在于目标管理和结果管理,而非传统意义上的技术合规和细节管理。20世纪80年代之前的绩效预算改革有一个最大的缺陷,就是缺乏法律先行的理念,单纯通过行政部门和行政命令的方式推动改革,最终不可避免地陷入失败。除此之外,由于美国联邦体制的作用,20世纪40年代~80年代的绩效预算改革主要局限于联邦政府层面,基本不涉及州及州以下的政府层级。
    ????最后,全面绩效管理不仅是某个或整个政府部门的工作,而且是整个国家和社会的目标。从20世纪40年代之前的政府内部绩效管理,到20世纪40年代~80年代的绩效预算管理,再到克林顿政府时期的政府绩效管理法案,可以说美国政府对于绩效管理的理解越来越深刻。20世纪80年代之前,美国历届政府基本上将绩效预算视为加强总统和行政部门权力的一种技术手段。不论是胡佛总统,还是约翰逊总统,抑或尼克松总统,均是从行政权力对抗国会立法权的角度来思考预算绩效管理的。只有到了克林顿总统时期,在声势浩大的政府再造运动理论支持下,把全面绩效管理不再视为财政部、总统和行政部门的事务,而是整个国家和社会共同的事务。所以,克林顿政府时期非常注重与立法部门的合作,以法案的形式不仅凝聚了共识,而且将立法部门和整个社会都融入这项工作中来,成为全面绩效管理的推动者,而非消极的观望者。

编辑:张彤????审核:郭成????发布:温泉????2019-08-30 16:00:24????

【文章来源】中国税务报
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